« Le non recours aux droits est préjudiciable tant aux usagers qu’à la collectivité »

Entretien avec Philippe Warin - Directeur de recherche au CNRS - Responsable scientifique de l’ODENORE (Observatoire DEs Non – Recours aux droits et services)

Quels sont les exemples les plus frappants du non accès aux droits sociaux des populations les plus précarisées ?
Dans une recherche que nous menons actuellement pour la Direction générale de la cohésion sociale sur l’approche du non recours aux droits dans les collectivités locales, nous constatons qu’un grand nombre de CCAS sont confrontés à de fréquents retards dans l’ouverture des droits aux prestations légales. Le taux de non recours est plus ou moins important selon les prestations : de l’ordre de 60 à 70 % pour l’aide a l’acquisition d’une complémentaire santé, par exemple, ou encore de 30 % pour la CMU complémentaire. Ce taux est également élevé, quand il est question des aides facultatives. D’un point de vue plus qualitatif, on s’aperçoit que le renoncement à la santé est devenu un comportement intégré chez des personnes ne s’estimant plus en mesure d’accéder aux soins pourtant pris en charge par l’assurance maladie. Elles s’inscrivent dans des replis durables sinon définitifs, hiérarchisant leurs besoins de santé et se suffisant de ce que le marché peut leur offrir, renonçant par exemple au port de verres correcteurs, au profit de lunettes loupe. Ce renoncement à des soins pourtant nécessaires n’apparaît pas comme une situation passagère, mais devient un comportement adopté par défaut de pouvoir faire autrement. On se situe là dans des ruptures très fortes, par rapport au droit à se soigner.

Ce non accès aux droits est-il en progression ou en régression depuis quelques années ?
Il est difficile de répondre à cette question, car nous n’avons pas assez de recul. On peut néanmoins en faire l’hypothèse, dans la mesure où l’on assiste à la complexification croissante d’un système d’aides fonctionnant de plus en plus à partir de conditions multiples et cumulatives. On peut estimer qu’il pourrait y avoir là un effet mécanique. Ce qui est confirmé par un certain nombre d’acteurs institutionnels qui constatent la concomitance de l’aggravation de l’exclusion et d’une tendance à la hausse du non recours. Mais cela mériterait d’être mieux observé, en partant de suivis longitudinaux.

L’aggravation de la crise et de l’exclusion jouerait donc un rôle accélérateur ?
Les premiers travaux sur ce sujet, qui remontent aux années 1970, avaient déjà pu établir un lien réflexif entre le non recours creusant les inégalités et des inégalités favorisant le non recours. On pourrait donc retenir cette hypothèse là, sans toutefois sous estimer d’autres accélérateurs, comme l’isolement qui constitue un facteur de prévalence très fort. Non pas au sens de « vivre seul », mais plutôt dans la logique d’absence de relations sociales, en cas de difficultés. Un autre élément prégnant est cette difficulté à informer, expliquer et valoriser les droits sociaux. Il y a des transmissions qui ne se font pas ou plus comme avant, au sein des familles. Du côté des jeunes, il y a un rapport flou sinon distancié avec leurs droits. On est parfois un peu sidéré par leur méconnaissance et quand ils ont l’information, par la faible capacité qu’ils manifestent à y accorder de l’attention et de l’importance.

Comment peut-on expliquer que les personnes les plus en difficulté ne sollicitent pas les aides qui leur sont proposées ?
On peut partir de deux problématiques essentielles émergent : l’accès a l’information et la maîtrise du traitement de cette information. Le rôle des travailleurs sociaux est essentiel pour accompagner les usagers et vérifier qu'ils ont bien intégré ce à quoi ils ont droit, mais tout autant à veiller à ce qu’ils mobilisent au mieux l’information qui leur a été transmise. Mais, il peut aussi il y avoir des effets mécaniques, quand les droits ne peuvent être ouverts (parce que tous les justificatifs ne sont pas fournis, par exemple), quand la lourdeur des systèmes administratifs incite à renoncer aux demandes ou encore quand la gestion à flux tendu et les moyens humains contraints des administrations occasionne des retards. Et puis, la complexité des dispositifs peut entraîner une non demande par découragement, lassitude ou incompréhension. Il y aussi des conditions qui peuvent apparaître intrusives ou insupportables à des usagers décidant de renoncer plutôt que de s’y soumettre. Pour ce qui est de l’accès à la santé, aux loisirs et à la culture il y a encore ce reste à charge qui peut constituer, pour de très faibles budgets, un effort très important. Toutes ces explications entrent toutes en ligne de compte, sans que l’on puisse privilégier plus l’une que l’autre, car elles gravitent les unes autour des autres.

Au- delà des économies réalisées par la collectivité, quelles sont les conséquences de ce non accès au droit ?
Certes, on pourrait considérer que ce non recours constitue autant d’économies bienvenues, dans une période où l’État cherche à limiter l’augmentation des budgets sociaux. Mais, ce serait là une vision à courte vue. Car, en ne répondant pas aujourd’hui aux besoins des personnes, les demandes resurgiront un peu plus tard, encore plus aggravés. Une étude récente a démontré que les 40 % de patients qui ne sont pas en mesure de continuer leurs soins, pour des raisons financières, présenteront un surcoût de neuf milliards d’euros supplémentaires à la sécurité sociale, quand ils reviendront dans le système de santé. Et ils reviendront inévitablement. S’il y a un bénéfice immédiat, on peut donc s’interroger à quel prix, non seulement pour la personne, mais tout autant, à terme, pour la collectivité. Sans compter le manque à gagner en terme de recettes : quand le nombre d’heures d’aide à domicile auprès des personnes âgées, pourtant utiles et nécessaires à leur maintien à domicile, stagne ou diminue, par engorgement des services instructeurs (ou toute autre raison) c’est sans doute positif pour les budget des Conseils départementaux, mais c’est aussi une perte en terme de travail, de cotisation, de consommation pour l’économie locale.

Ce non accès aux droits est-il en progression ou en régression depuis quelques années ?
Il est difficile de répondre à cette question, car nous n’avons pas assez de recul. On peut néanmoins en faire l’hypothèse, dans la mesure où l’on assiste à la complexification croissante d’un système d’aides fonctionnant de plus en plus à partir de conditions multiples et cumulatives. On peut estimer qu’il pourrait y avoir là un effet mécanique. Ce qui est confirmé par un certain nombre d’acteurs institutionnels qui constatent la concomitance de l’aggravation de l’exclusion et d’une tendance à la hausse du non recours. Mais cela mériterait d’être mieux observé, en partant de suivis longitudinaux.

Que faudrait-il faire, pour faire reculer ce non accès au droit ?
C’est sans doute la question la plus difficile. Il y a déjà des actions qui se mettent en place sur les territoires, les acteurs se mobilisant pour introduire cette question du non recours dans les dispositifs de gestion des services instructeurs. L’objectif est de repérer les dysfonctionnements dans l’accès aux aides légales ou facultatives, de les analyser et de tenter d’y répondre. On est dans une logique barométrique : identifier et mesurer le phénomène, pour ensuite essayer d’y pallier. Face à la complexité des droits, l’idée d’un dossier unique, tel qu’il avait été imaginé par Marie Arlette Carloti, ministre aux personnes handicapées et à la lutte contre l’exclusion, a, semble-t-il, été abandonnée, apparemment l'expertise de l’administration ayant conclu à son infaisabilité. Pour autant, on peut s’interroger sur la possibilité d’automatiser un certain nombre de droits, en prenant l'exemple de la Belgique qui a créé une banque carrefour de sécurité sociale, exigeant des différents organismes sociaux qu’ils se connectent à cette base de données, pour obtenir les informations déjà existantes et ainsi éviter d’avoir à les redemander à chaque fois aux personnes. Les conditions d’accès sont rigoureuses, n’importe qui ne pouvant pas consulter ces informations. Cela a permis de fluidifier les relations aux citoyens, tout en limitant le nombre de formulaires à remplir. C’est là une très bonne idée. Il faut aussi être à l’écoute des usagers, afin de corriger les formulations administratives sur lesquelles ils se heurtent systématiquement. Là où cela s’est fait, cela a produit de très bons résultats. Le problème ensuite, c’est la généralisation de ce qui s’est avéré probant. Il y a donc bien plusieurs niveaux d’intervention possible, sans penser pour autant que tout puisse être résolu d’un coup de baguette magique.

Quel rôle spécifique peuvent jouer les travailleurs sociaux, pour réduire ce non accès au droit ?
Ils ont un rôle primordial à jouer pour identifier les obstacles à l’accès au droit. Puisqu’on vient d’en parler, en faisant remonter, par exemple, le caractère obscur et parfois incompréhensible de certains formulaires. Le cadre contraint qui leur est de plus en plus imposé ne fait que renforcer la pression à laquelle ils doivent faire face, passant beaucoup trop de temps à remplir des documents au final souvent inutiles, car redondants avec ceux qui l’ont été précédemment. Dans leur grande majorité, les agents font tout ce qu’ils peuvent pour que les usagers bénéficient de leurs droits. Mais, je reste étonné qu’il n’y ait pas plus de réactions, de retours, de mouvements collectifs pour protester contre un système qui, parfois, peut rendre fou. Il n’y a pas forcément d’intention malveillante de la part des décideurs, juste un fossé entre ce qu’ils conçoivent et les moyens attribués aux professionnels pour les concrétiser qui, sur le terrain, se débrouillent comme ils peuvent, en ayant recours, souvent, au système D.

 

Jacques Trémintin - LIEN SOCIAL ■ n°1162 ■ 30/04/2015